Histoire du FGDR

Histoire du FGDR

Une histoire liée à l’évolution du système bancaire et des exigences réglementaires

Créé par la loi du 25 juin 1999 sur l’épargne et la sécurité financière sous le nom de FGD, le FGDR est un organisme récent, dont la construction s’est opérée au fil des évolutions réglementaires françaises, européennes et internationales, en lien avec celles des activités bancaires et financières. La présente trame chronologique en illustre les dates clés.

Histoire du FGDR
PRINCIPALES ÉVOLUTIONS JURIDIQUES   PRINCIPALES ÉTAPES
Directive 94/19/CE du 30 mai 1994 instituant les systèmes de garantie des dépôts. 1994  
Directive Européenne n°97/9/CE du 03 mars 1997 relative à l'indemnisation, des investisseurs, instituant la Garantie des titres. 1997  
Loi française n°99-532 du 25 juin 1999 relative à l'épargne et la sécurité financière, instituant la Garantie des dépôts, des cautions et la création du FGD. 1999 Création du Fonds de Garantie des Dépôts (FGD) par la loi du 25 juin 1999.
  1999 Intervention préventive en faveur des clients du Crédit Martiniquais (garantie des dépôts).
  2000 Intervention en faveur des clients de Mutua-Equipement (garantie des cautions).
Directive Européenne n°2009/14/CE du 11 mars 2009 modifiant la Directive n°94/19/CE relative au montant (100 000 €) et au délai (20 jours) de remboursement du FGD. 2009  
Arrêté du 29 septembre 2010 de transposition de la Directive n° 2009/14/CE du 11 mars 2009 en droit français sur le délai et le montant du remboursement du FGD. 2010 Intervention en faveur des clients de EGP (garantie des titres).
Loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 relative à la séparation et la régulation des activités bancaires. 2013 Le FGD devient le Fonds de Garantie des Dépôts et de Résolution (FGDR).
  2013 Intervention préventive en faveur des clients de DUBUS SA (garantie des titres).
Directive 2014/49/UE du 16 avril 2014 relative au système de Garantie des dépôts. 2014  
Directive 2014/59/UE du 15 mai 2014 établissant un code pour le redressement et la résolution des établissements de crédits et des entreprises d'investissement. 2014  
Arrêté du 13 mars 2014 modifiant le règlement n°99-05 du 9 juillet 1999 relatif à la garantie des dépôts ou autres fonds remboursables reçus par les établissements de crédit ayant leur siège social en France ainsi que dans la Principauté de Monaco. 2014  
Règlement Mécanisme de Résolution Unique (MRU) adopté par le Parlement européen le 15 avril 2014 et traité intergouvernemental associé. 2014 Mise en place sur la zone Euro du Conseil de Résolution Unique (CRU) en charge des décisions de résolution, et création d'un Fonds de Résolution Unique (FRU).
Ordonnance n°2015-1024 du 20 aout 2015 portant diverses dispositions d’adaptation de la législation au droit de l’Union européenne en matière financière. 2015 Codification dans le code monétaire et financier des dispositions issues de la directive DGSD2 (champ de la garantie, limites de la garantie, dépôts exceptionnels temporaires, gouvernance du FGDR) et codification des dispositions de BRRD.
Arrêtés du 27 Octobre 2015 :
1/ arrêté relatif à la mise en œuvre de la garantie des dépôts, au plafond d’indemnisation et aux modalités d’application de l’article L.312-4-1 du code monétaire et financier ;
2/ arrêté relatif à l’information des déposants sur la garantie des dépôts ;
3/ arrêté pris pour l’application du 4° de l’article L. 312-16 du code monétaire et financier ;
4/ arrêté relatif aux ressources financières du Fonds de garantie des dépôts et de résolution ;
5/ arrêté relatif à la garantie de l’Etat
2015 1/ Mise en œuvre des nouvelles mesures en Garantie des Dépôts (champ de la garantie, plafonds, procédure d’indemnisation).
2/ Fixation de mesures pour l’information des déposants
3/ Procédure d’avis de l’ACPR sur les décisions du conseil de surveillance en matière de contributions
4/ Mesures concernant les procédures d’appels de contributions au FGDR
5/ Mesures instaurant le FGDR comme l’opérateur de l’Etat pour la Garantie de l’Etat.

 

Comment s’est opérée la création du FGDR ?

Le Fonds de Garantie des Dépôts (FGD) a été créé par l’article 65 de la loi n° 99-532 du 25 juin 1999 relative à l’épargne et à la sécurité financière. Au travers des nouveaux articles 52-1 à 52- 14 de la loi bancaire du 24 janvier 1984 (devenus les articles L. 312-4 et suivants du code monétaire et financier), cette loi institue la garantie des dépôts, en confie la gestion au FGD, fait obligation d’y adhérer à toutes les banques agréées, définit ses ressources et fixe les principales dispositions statutaires régissant le Fonds.

 

La loi du 25 juin 1999 a constitué la transposition en droit français de la directive européenne 94/19/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 1994, instituant une garantie des dépôts obligatoire pour toutes les banques au niveau communautaire.

 

Le principe de la garantie des titres avait été posé par la loi n° 96-597 du 2 juillet 1996 dite de modernisation financière (article 62). Le FGD en a donc reçu la charge en vertu de l’article 70 de la loi de 1999 précitée.

 

La garantie des cautions est d’origine purement nationale. Elle résulte de l’article 72 de la même loi du 25 juin 1999. Cet article prévoit que le mécanisme prend en charge rétroactivement les engagements de caution octroyés par tout établissement de crédit ayant fait l’objet d’une procédure de redressement judiciaire ouverte après le 1er janvier 1996.

 

Avant la création du FGDR, existait un fonds conventionnel d’indemnisation au sein de l’Association Française des Banques (AFB). Ce fonds couvrait uniquement les banques membres de l’AFB, disposait de moyens limités et n’avait ni personnalité juridique ni autonomie. Le choix politique alors posé a consisté à le rendre indépendant, à lui conférer un caractère universel en y faisant adhérer, moyennant certaines adaptations, l’ensemble des banques à caractère mutualiste et à accroître ses moyens. Parallèlement, les banques mutualistes rejoignaient l’association professionnelle nouvellement constituée pour regrouper l’ensemble des banques agréées en France, la  Fédération Bancaire Française (FBF).

 

La mise en place du Fonds de Garantie des Dépôts (FGD) a permis de faire face aux deux premières interventions sur le Crédit Martiniquais et sur Mutua-Equipement. 

 

Dès l’origine, le champ de compétence du FGDR, loin de se limiter à la seule indemnisation, a couvert la possibilité d’une intervention préventive à l’égard d’un établissement en difficulté. L’action préventive, appelée aussi « résolution bancaire », a été regardée dès la construction, au même titre que l’indemnisation, comme un moyen de concourir à un même objectif de sécurisation du déposant et de renforcement de la stabilité du secteur bancaire.

 

Par ailleurs ont été regroupées sur le seul FGD, dès sa création, les différentes garanties à mettre en place en faveur des clients des banques et établissements financiers afin d’assurer la cohérence de ces mécanismes et des interventions, ainsi que pour optimiser les moyens à y allouer. À la garantie des dépôts se sont donc ajoutées la  garantie des titres (dite encore « garantie des investisseurs ») et la garantie des cautions.

 

Depuis deux ans, le FGDR a connu des avancées importantes de son cadre juridique et réglementaire.

- En 2013, la création d’un régime national de « résolution » : la loi n°2013-672 du 26 juillet 2013 prévoit la mise en place du régime de résolution bancaire dans lequel le FGDR est fortement impliqué. C’est d’ailleurs cette même loi qui a modifié sa dénomination en y ajoutant le mot « résolution ». Ce dispositif est destiné à régler les crises les plus importantes, de nature systémique, qui toucheraient les très gros établissements. En outre, la nouvelle loi comporte diverses précisions sur le fonctionnement de la garantie des dépôts, qui concernent principalement l’accès du FGDR à toutes les informations nécessaires à l’organisation, la préparation et l’exécution de sa mission, y compris les informations couvertes par le secret bancaire.

- En 2014, les négociations engagées au niveau européen ont redéfini le cadre de traitement des crises bancaires avec une nouvelle Directive relative aux systèmes de garantie des dépôts (« DGSD 2 »), et une nouvelle Directive relative au rétablissement et à la résolution des banques (« BRRD »), un nouveau règlement relatif au Mécanisme de Résolution Unique (« MRU ») et le traité intergouvernemental associé.

 

Ces textes font entrer dans les faits pour l’ensemble de la zone euro le projet d’Union Bancaire. Bien que très complexes, ils sont d’application rapide, avec des dates de transposition et de mise en œuvre entre le début de l’année 2015 et le début de l’année 2016. Nombre des sujets traités concernent directement le FGDR, qui s’est donc activement impliqué dans les négociations, comme aujourd’hui dans les projets de transposition.

Comment le FGDR est-il intervenu en faveur du Crédit Martiniquais ?

L’exploitation du Crédit Martiniquais, banque à réseau implantée dans les départements français des Antilles et étroitement liée au tissu économique local, s’est dégradée de façon sérieuse au cours des années 90. Un administrateur provisoire a été nommé en mai 1997.

 

Au mois de septembre 1999, la Commission bancaire (devenue aujourd’hui Autorité de Contrôle Prudentiel et de Résolution) a sollicité le Fonds de Garantie des Dépôts en vue d’une intervention préventive. Il s’agissait d’éviter que la banque ne connaisse une cessation des paiements qui aurait entrainé l’indisponibilité des dépôts des clients et le blocage d’une partie de la vie économique locale. L’intervention a consisté principalement à combler l’insuffisance d’actif et à fournir au Crédit Martiniquais les moyens de faire face à ses engagements immédiats, afin de permettre le rachat du réseau, avec les dépôts associés, par un opérateur tiers.

 

Le FGDR a accédé à cette demande d’intervention et versé en début d’année 2000 près de 1,7 milliard de francs (environ 260 millions €) sous forme d’avances remboursables. Après en avoir récupéré une partie grâce à la cession du réseau à la BRED, puis grâce à la vente des actifs qui pouvaient l’être au fil de la liquidation du Crédit Martiniquais, le Fonds conserve encore une créance d’un peu plus de 178 millions d’euros. Il s’efforce d’en obtenir le recouvrement auprès des anciens dirigeants dans le cadre de contentieux toujours en cours.

 

Après l’arrêt favorable rendu par la Cour de Cassation le 30 mars 2010 et le rejet par la même Cour de la question préjudicielle de constitutionnalité soulevée par les défendeurs le 13 avril 2012, le Fonds de Garantie des Dépôts et de Résolution a repris l’instance devant la Cour d’Appel de Paris, en vue de faire reconnaître la responsabilité des anciens dirigeants de droit ou de fait de l’ex-Crédit Martiniquais dans les difficultés que cette banque a rencontrées et qui ont justifié son intervention préventive. Il demande leur condamnation à lui rembourser l’avance qu’il a consentie à cet établissement afin de permettre la reprise de son réseau et d’éviter la fermeture de ses guichets qui eût gravement préjudicié aux déposants.

 

De nombreuses questions de procédure ont été à nouveau soulevées par les défendeurs au cours de l’année 2014 ; elles ont fait l’objet d’une audience spécifique en fin d’année, pour être ensuite rejetées par ordonnance le 17 février 2015. En revanche, le dossier n’a pas progressé au fond mais l’ordonnance précitée a fixé un calendrier d’examen sur l’année 2015.

Pourquoi une intervention du FGDR en faveur des clients de Mutua-Equipement ?

La société Mutua-Equipement avait consenti des garanties de fin de chantier pour le compte de constructeurs de maisons individuelles, au bénéfice de leurs clients, futurs propriétaires de ces maisons. Mutua-Equipement avait été placée en liquidation judiciaire en 1997. Par décision du 28 septembre 1999, la Commission Bancaire a saisi le FGDR afin qu’il intervienne pour indemniser les clients propriétaires dans le cas où une défaillance de leur constructeur se produirait.

 

Le FGDR a ainsi repris les engagements de caution délivrés par Mutua-Equipement. Il a géré 350 dossiers d’achèvement de chantier et réglé un peu plus de 6 millions € d’indemnités.

 

Un point d’orgue a été mis à l’intervention du FGDR sur Mutua-Équipement. Tous les dossiers sont clos ; les contentieux terminés ; et le liquidateur de la société a fait parvenir au FGDR un ultime dividende de liquidation. Dès lors l’intervention est considérée comme définitivement close.

Comment s’est faite l’intervention du FGDR en faveur des clients d’EGP ?

L’Européenne de Gestion Privée (EGP) était une entreprise d’investissement agréée en 2006 pour la gestion de portefeuille pour compte de tiers et pour la réception-transmission d’ordres. Bien que l’entreprise ait installé son siège à Bordeaux, les neuf-dixièmes de son activité étaient conduits à partir de sa succursale italienne située à Rome.

 

L’intervention du Fonds de Garantie des Dépôts et de Résolution (pour la garantie des titres au sens des articles L. 322-2 et suivants du code monétaire et financier) a été provoquée le 15 décembre 2010 par une décision de l’Autorité de Contrôle Prudentiel et de Résolution, fondée sur le constat de l’insolvabilité de l’entreprise combinée avec son incapacité à restituer à ses clients tout ou partie de leurs avoirs. La même décision de l’ACPR a nommé un liquidateur bancaire.

 

Le 10 janvier 2011, la Banque d’Italie a placé la succursale romaine d’EGP en liquidation administrative forcée et nommé un liquidateur administratif. La cessation des paiements a été prononcée par le tribunal de commerce de Bordeaux le 12 janvier 2011, tandis qu’un liquidateur judiciaire était nommé.

 

Le 16 mars 2011, le FGDR a notifié aux clients du siège de Bordeaux (80 clients actifs détenant 7 millions € d’avoirs) que l’intégralité de leurs avoirs était disponible. Ils ont pu ainsi en disposer librement, sans que le FGDR n’ait eu à les indemniser.

 

Pour les 800 clients de la succursale romaine (environ 250 millions € d’avoirs affichés), le FGDR a entrepris avec le liquidateur italien des investigations approfondies pour identifier la réalité des avoirs confiés à la succursale et ce qu’ils étaient devenus. Dans leur grande majorité, les clients n’ont pas pu justifier de leurs apports à EGP. Une grande partie des avoirs des clients étaient vraisemblablement détenus en dehors d’EGP dans des paradis fiscaux. Les positions réelles des clients ont été définitivement arrêtées en avril 2012 et les indemnités versées se sont élevées à un peu plus de 8 millions €.

 

Les anciens dirigeants d’EGP sont poursuivis devant les tribunaux italiens pour différents motifs, dont celui de banqueroute frauduleuse. Le FGDR s’est porté partie civile. D’autres contentieux ont été ouverts, en France, par les anciens clients d’EGP.

 

Les recours contentieux formés devant le Tribunal administratif de Paris sont au nombre de 84. Ce chiffre, important en soi, ne représente cependant qu’un peu moins de 10% des décisions d’indemnisation ou de rejet prises par le FGDR, le situant dans la moyenne des contentieux de masse. Même s’ils sont largement identiques dans leur formulation, leur examen nécessite un grand soin en raison tant des exigences de la procédure contentieuse que de la complexité de la matière, et continue de mobiliser d’importants moyens.

 

L’année 2013 a été consacrée à l’échange des mémoires devant le Tribunal administratif. La clôture de l’instruction ayant été prononcée, tous les dossiers sont appelés à une même audience qui a été programmée pour le 18 février 2014.

 

Par une série de décisions rendues, pour la plupart le 25 mars 2014, et pour les dernières le 11 juillet suivant, le Tribunal administratif de Paris a rejeté l’intégralité des 84 recours contentieux formés par d’anciens clients de l’Européenne de Gestion Privée à l’encontre des décisions prises par le FGDR sur leurs situations personnelles. Le Tribunal a validé l’ensemble de la démarche adoptée par le FGDR, tant pour déterminer l’éligibilité à l’indemnisation que pour fixer le montant des indemnités auxquelles les requérants avaient éventuellement droit.

 

Aucun des requérants déboutés n’a interjeté appel contre ces jugements qui sont devenus définitifs.

 

S’agissant d’un contentieux qui n’avait pas de précédent, il a fait l’objet d’une fiche dans la lettre du Tribunal administratif de Paris n°38 de 2014, pages 63 et suivantes.

Comment s’est faite l’intervention du FGDR en faveur des clients Dubus SA

Dubus SA était une ancienne société de bourse située à Lille. Elle était agréée en qualité d’entreprise d’investissement avec l’activité connexe de tenue de compte/conservation. Son métier principal était celui d’un courtier en ligne spécialisé dans les marchés actions et dérivés. Elle est demeurée indépendante.

 

Elle comptait un peu plus de 2 000 clients, essentiellement des particuliers. Au 31 août 2013, le total des avoirs était de :

- Espèces : 34,8 M€

- Titres : 251 M€ dont 94 M€ de titres constituant des « colles » d’introduction en bourse sans valeur effective. La conservation réelle de la clientèle avoisinait donc 160 M€.

 

À la fin de 2012, une insuffisance de cantonnement des fonds de la clientèle est apparue au travers des reportings réglementaires ; elle s’accompagnait d’une exploitation déficitaire qui durait depuis plusieurs années et asséchait la trésorerie de la société. Il s’ensuivit une inspection de l’ACPR qui a débouché sur plusieurs injonctions tendant à la cessation de certaines activités. En dépit de la mise en œuvre de ces mesures et d’un début de versement de fonds par les actionnaires, l’insuffisance s’est suffisamment accrue pour qu’à partir du mois de juillet l’ACPR décide de prendre des mesures coercitives. Par décision du collège en date du 12 juillet 2013, l’ACPR a nommé un administrateur provisoire qui s’est fait assister par un cabinet d’audit afin d’investiguer et de rapprocher tous les avoirs de la clientèle (espèces et titres), de déterminer l’origine de l’insuffisance de cantonnement et d’en vérifier le montant.

 

Le Conseil de Surveillance a approuvé l’intervention préventive du FGDR en faveur de Dubus S.A. lors de sa réunion du 11 octobre 2013.

 

Le 18 octobre, l’ACPR a adopté les mesures conservatoires requises et fixé au 30 novembre la date à laquelle l’activité devrait avoir cessé.

 

Le compte de cantonnement a été ouvert à la Banque de France le 23 octobre, et les fonds des clients ont commencé d’y être virés à partir du 25 octobre.

 

Comme il était prévu, après que le compte de cantonnement ouvert à la Banque de France pour recevoir les espèces de la clientèle ait été crédité de toutes les sommes qui devaient y figurer en provenance des clients qui n’avaient pas été repris par Bourse-Direct, le FGDR a versé le solde de l’insuffisance de cantonnement au début de l’année 2014, pour un montant de 306 722,75 €. Au total, le comblement de l’insuffisance de cantonnement effectué par le FGDR s’est élevé à 3 806 722,75 €.

 

Après que la raison sociale de Dubus SA ait été modifiée en GEOMARKET SA, consécutivement à la cession de son fonds de commerce et de l’essentiel de sa clientèle à Bourse-Direct, l’administrateur provisoire nommé par l’Autorité de Contrôle Prudentiel et de Résolution a déclaré la cessation des paiements de la société devant le Tribunal de Commerce de Lille le 4 février 2014. Le tribunal a placé la société en liquidation judiciaire le 17 février 2014, et désigné un liquidateur judiciaire tandis que l’administrateur provisoire était nommé liquidateur bancaire par l’ACPR. Le 27 mars, le FGDR a déclaré sa créance correspondant au montant de l’insuffisance de cantonnement qu’il a versé. Ce montant est intégralement provisionné dans les comptes du mécanisme de garantie des titres.

 

À la clôture de l’exercice 2014, aucun contentieux affectant l’intervention du FGDR et le mécanisme de cantonnement mis en place pour isoler les espèces de la clientèle n’avait été enregistré.

Crise financière : quelles nouvelles dispositions ?

  • En 2009, dans le contexte de crise financière et afin de renforcer l’harmonisation européenne, la directive européenne initiale de 1994 relative à la garantie des dépôts (directive 2009/14/CE du 11 mars 2009) a été modifiée sur deux points-clés :

- le plafond d’indemnisation a été porté à 100 000 € ;

- et obligation a été faite d’indemniser les clients dans un délai de 20 jours à compter de la défaillance de la banque.

 

  • La directive « DGSD2 » adoptée le 16 avril 2014 (2014/49/UE) transposée dans le droit français depuis fin 2015 a introduit plusieurs avancées significatives pour les déposants :

- un élargissement de la garantie à tous les dépôts et à toutes les devises, européennes ou non ;

- un raccourcissement du délai d’indemnisation à 7 jours ouvrables au lieu de 20 jours à compter du 1er juin 2016;

- la création d’un rehaussement du plafond d’indemnisation pour des « dépôts exceptionnels temporaires » ;

- de nouvelles obligations d’information envers les déposants.
Cette directive impose également aux établissements bancaires de nouvelles obligations d’information envers les déposants.

- Le règlement MRU, proposé en 20 juillet 2013 par la Commission européenne et adopté par le Parlement le 15 avril 2014 ainsi que le traité intergouvernemental associé du 21 mai 2014 mettent en place au niveau de la zone euro :
    - une autorité de résolution unique (CRU), le conseil de résolution, en charge des décisions de résolution,
    - et un fonds de résolution unique (FRU), destiné à participer à leur financement. Il concerne les établissements systémiques à l’échelle européenne et ceux dont la défaillance aurait des impacts sur plusieurs pays de la zone. Le FRU sera alimenté par des contributions spécifiques des établissements concernés, dont le total devrait atteindre environ 55 Md€ d’ici 2024. Les autorités nationales restent en charge de la mise en œuvre des décisions de résolution.

 

  • Par ailleurs la directive relative au rétablissement et à la résolution des banques « BRRD » adoptée le 15 mai 2014 (2014/59/UE) précise les conditions dans lesquelles une banque systémique ou dont la défaillance aurait des répercussions notables sur l’économie peut être soumise à un mécanisme de résolution. Ce dispositif se fonde sur des plans préalablement définis par les établissements et approuvés par les autorités. Il prévoit les règles d’utilisation de différents outils, notamment la création d’une banque-relais pour extraire et recéder les activités saines, la séparation des actifs, la mise en gestion extinctive des actifs non essentiels, et un instrument de renflouement interne dit « bail-in ».

Cette directive prévoit aussi la création d’un fonds de résolution européen (FRU) qui pourra prendre en charge une partie du financement de la résolution. Le FGDR administre le Fonds de Résolution français qui intervient pour les établissements ne relevant pas du mécanisme de résolution unique.

 

  • Le FGDR a par ailleurs lancé un chantier informatique et organisationnel pour le traitement de masse des indemnisations dans les délais requis. Il s’agit du « Projet 20/7 jours-Vue Unique Client » qui est déployé avec l’ensemble de la profession bancaire pour mettre les banques et le FGDR en pleine capacité de procéder à une éventuelle indemnisation des déposants dans ce délai de 20 jours, (7 jours à partir du 1° juin 2016) conformément à la réglementation.

Après deux ans de déploiement opérationnel, ce chantier a franchi un cap décisif : le système d’information permettant de standardiser le traitement des dossiers des clients d’une banque défaillante a été mis en exploitation ; les prestataires auxquels le FGDR aurait recours sont en place ; la grande majorité des établissements qui adhèrent à la garantie des dépôts ont participé avec succès à une première campagne de contrôles. L’ensemble du projet a été mené en concertation étroite avec la place.