History of the FGDR

Created on 03 September 2020
Description

Born out of the failure in 1999 of a locally systemic bank, Crédit Martiniquais, the Fonds de Garantie des Dépôts (FGD at the time) was built with a sense of urgency. It had to invent and set up a structure, draft the texts needed for its governance and resolve this crisis in the best interests of the customers and local financial stability, all at the same time. 

Both young and mature, the FGDR, like the French financial sector, has undergone profound changes over the past 20 years. 

Sommaire

A history tied to the development of the banking system and regulatory requirements

HISTORY OF THE FGDR
KEY LEGAL DEVELOPMENTS   IMPORTANT STEPS 
Decree of 25 March 2019 amending the Decree of 27 October 2015 on the FGDR's financial resources. 2019 New framework establishing the FGDR's ability to borrow over more than one year, as an exception to the rules applicable to public administrations.
Decrees of 18 February 2019 defining the rules for the application of the deposit guarantee scheme to factoring activities. 2019 Definition of the coverage of factoring transactions by the deposit guarantee scheme, based on the total net balance of factoring transactions.
Provision of Law no. 2018-700 of 3 August 2018 transposing the PSD2 Directive protecting up to €100,000 per PI/EMI customer with deposits in a ring-fenced account at a credit institution. 2018 Ring-fenced accounts of a PI/EMI (payment and electronic money institution) become eligible for the deposit guarantee scheme up to €100,000 per end customer.
Decree of 28 April 2017 on the approval of the FGDR’s Internal Regulations. 2017 Adoption of the existing internal regulations of the the FGDR’s Supervisory Board. 
European Cooperation Agreement for Cross-Border Compensation within the 31 countries of the European Economic Area dated 15 September 2016. 2016 Joint adoption within the European Forum of Deposit Insurers (EFDI) of a Home/Host Cooperation Agreement among the deposit guarantee schemes aimed at organising their cooperation in case of compensation of customers of branches located in another country of the European Union.
Decrees of 27 October 2015:
1/ decree relating to the implementation of the deposit guarantee scheme, the compensation ceiling and the rules for the application of Article L. 312-4-1 of the Monetary and Financial Code;
2/ decree on the notification of depositors regarding the deposit guarantee scheme;
3/ decree implementing para. 4 of Article L. 312-16 of the Monetary and Financial Code;
4/ decree relating to the financial resources of the Fonds de Garantie des Dépôts et de Résolution;
5/ decree relating to savings accounts guaranteed by the French government.
2015 Regulatory transposition of the provisions of the DGSD Directive
1/ Measures relating to the scope of the guarantee, the ceiling and the compensation process;
2/ Measures for notifying depositors;
3/ ACPR opinion procedure on the Supervisory Board's decisions regarding contributions;
4/ Measures regarding call for contributions procedures at the FGDR;
5/ Measures establishing the FGDR as the French government's operator for the French government guarantee.
Order 2015-1024 of 20 August 2015 containing various provisions for adapting legislation to European Union financial law. 2015 Transposition into the Monetary and Financial Code of the provisions resulting from the DGSD2 directive (scope and limits of the guarantee, temporary high balances, the FGDR's governance) and the BRRD Directive.
Directive 2014/59/EU of 15 May 2014 establishing a framework for the recovery and resolution of credit institutions and investment firms (BRRD). 2014  
Directive 2014/49/EU of 16 April 2014 on deposit guarantee schemes (DGSD). 2014  
Single Resolution Mechanism (SRM) regulation adopted by the European Parliament on 15 April 2014 and the related intergovernmental treaty. 2014 Establishment of the Single Resolution Board (SRB) for the euro zone, responsible for resolution decisions, and creation of a Single Resolution Fund (SRF).
Decree of 13 March 2014 amending Regulation no. 99-05 of 9 July 1999 on the deposit guarantee scheme or other repayable funds. 2014 Implementation of the obligations related to “Single Customer View” files.
  2013 Preventative intervention in favour of the customers of DUBUS SA (investor compensation scheme).
Law no. 2013-672 of 26 July 2013 on the separation and regulation of banking activities. 2013 The FGD becomes the Fonds de Garantie des Dépôts et de Résolution (FGDR).
Decree of 29 September 2010 transposing Directive no. 2009/14/EC of 11 March 2009 into French law regarding the FGD’s payment period and payment amount for customers of failed banks. 2010 Intervention in favour of the customers of EGP (investor compensation scheme).
European Directive no. 2009/14/EC of 11 March 2009 amending Directive no. 94/19/EC relating to the payment amount (€100,000) and payment period (20 working days) by deposit guarantee schemes. 2009  
  2000 Intervention in favour of the customers of Mutua-Equipement (performance bonds guarantee).
  1999 Preventative intervention in Crédit Martiniquais (deposit guarantee scheme).
French Law no. 99-532 of 25 June 1999 on savings and financial security creating the Fonds de Garantie des Dépôts (FGD) and entrusting it with the management of the deposit guarantee, investor compensation and performance bonds guarantee schemes. 1999 Creation of the Fonds de Garantie des Dépôts (FGD) by the Law of 25 June 1999.
European Directive no. 97/9/EC of 3 March 1997 establishing investor compensation systems (investor compensation scheme). 1997  
Directive 94/19/EC of 30 May 1994 establishing deposit guarantee schemes within the European Community. 1994  
Prior to the creation of the FGDR, a compensation fund existed within the Association Française des Banques (AFB), the French banking association. This fund covered only AFB member banks, did not have the status of a legal entity and was not operationally autonomous.    

 

Stage 1: creation of the FGDR

How was the Fonds de Garantie des Dépôts created?

  • Prior to the creation of the FGDR, a compensation fund existed within the Association Française des Banques (AFB), the French banking association. This fund covered only AFB member banks, did not have the status of a legal entity and was not operationally autonomous. Mutual and cooperative networks were covered by their internal mutual support mechanism.

  • On this basis, the decision was made at the time to create a universal fund which all mutual and cooperative banks would be required to join, to give it the status of legal entity with its own governance and to increase its resources.

  • At the same time, all licensed banks in France, including those with a capital structure as well as mutual and cooperative banks, agreed to join the professional association which in 2001 would become the Fédération Bancaire Française (FBF), the French banking federation.

Founding legislative text

The Fonds de Garantie des Dépôts (FGD) was created by Article 65 of Law no. 99-532 of 25 June 1999 relating to savings and financial security. Through the new Articles 52-1 to 52-14 of the Banking Act of 24 January 1984 (which later became Articles L. 312-4 et seq. of the French Monetary and Financial Code), this law entrusted the management of the deposit guarantee scheme to the FGD, required all authorised banks to be members of the FGD, defined its resources and established the key statutory provisions governing the Fund.
 

From the outset: two intervention methods and three guarantees 

The creation of the Fonds de Garantie des Dépôts (FGD) made it possible to respond to the two crises that arose at the time, at Crédit Martiniquais and Mutua-Equipement. 

  • The FGDR’s scope, which goes well beyond compensation alone, includes the ability to intervene in a troubled institution on a preventative basis: by providing capital or guarantees, before an actual failure, so as to protect the activities that could fail, including customers’ deposits. Like compensation, preventative action, similar to what we now call “resolution”, was designed as a means of achieving the single objective of securing the depositor and improving the stability of the banking sector.
  • Furthermore, since its creation the FGD alone has been entrusted with managing the various guarantees for customers of banks and financial institutions to ensure the coherence of these mechanisms and interventions and to optimise the resources allocated to them. The securities guarantee (also called “investor compensation”) and the performance bonds guarantee schemes were therefore added to the deposit guarantee scheme.

     

How was the investor compensation scheme created?

The principles of the investor compensation scheme were established by Law no. 96-597 of 2 July 1996, known as the Financial Activity Modernisation Act (Article 62). Responsibility for this scheme was assigned to the FGD pursuant to Article 70 of the 1999 law on savings and financial stability.
 

How was the performance bonds guarantee scheme created? 

  • The performance bonds guarantee scheme is of national origin only. It results from Article 72 of the same law of 25 June 1999. 

  • This article stipulates that the mechanism retroactively covers performance bonds granted by any credit institution for which judicial receivership proceedings were initiated after 1 January 1996.

Stage 2: impact of the financial crisis

With the 2007-2009 financial crisis, the three-month compensation period for the European guarantee schemes seemed to offer far too little security for depositors, while the coverage level seemed too limited and insufficiently harmonised to properly protect customers and avoid bank runs.

The decision was made in 2009 at European level, and transposed into French law in 2010, to reduce the compensation period for customers of a failed bank to 20 working days (then to seven working days from 2014/2015). At the same time, the coverage level was increased and harmonised at €100,000 per customer, per institution.

For the Fonds de Garantie des Dépôts, this was a major turning point which led to its deliberate and in-depth transformation. Without giving up its ability to intervene on a preventive basis, the FGDR worked hard to address the consequences of this new paradigm imposed by a requirement to pay compensation within seven working days. 
 

The work of the banking industry 

  • The FGDR has built data standards (the “SCV files") together with banks, worked on regulations with the public authorities, developed its own processes and IT resources, established a regular process to monitor credit institutions' ability to operate, expanded its teams and signed contracts with a growing number of external partners. 
  • It has also focused on customers of institutions by implementing an active communication policy. The FGDR has also made a commitment to conduct stress tests to ensure its operational capability. 
     

Sharing of experience with other guarantee schemes

Lastly, the FGDR seeks out best practices worldwide and shares its own experience with its counterparts. Two professional associations, the EFDI for Europe and the IADI for the entire world, make these stimulating and informative exchanges possible. 

Stage 3: the transformation

Post-2007-2009 crisis: from the FGD to the FGDR

  • In 2013, the creation of a national "resolution" scheme: Law no. 2013-672 of 26 July 2013 provides for the establishment of the banking resolution scheme in which the FGDR is heavily involved. The aim of this scheme is to resolve systemic crises that could affect very large institutions. 

  • This law changed the name of the FGD by adding the word “resolution”, making it the Fonds de Garantie des Dépôts et de Résolution (FGDR), just as the ACP became the Prudential Supervision and Resolution Authority (ACPR). 

  • In addition, the new law contains several clarifications regarding the operation of the deposit guarantee scheme and the FGDR, which concern access to the information it needs to prepare and carry out its mission, including information covered by bank secrecy.

Founding texts of the Banking Union within the euro zone

In 2014, the European framework for handling banking crises was strengthened with: 

  • a new Directive on deposit guarantee schemes (“DGSD 2”);
  • a new Directive on the recovery and resolution of banks (“BRRD”);
  • a new regulation on the Single Resolution Mechanism (“SRM”) and the related intergovernmental treaty.

These regulations made the Banking Union project a reality for the entire euro zone and were very quickly applied. Many of the topics covered directly concern the FGDR, which was involved in the transposition and implementation negotiations in 2015 and 2016. 

 

Title

Past interventions by the FGDR

Lead

The FGDR has intervened four times since it was created to guarantee securities, performance bonds and deposits. Discover the history of these four interventions.

Section

Comment le FGDR est-il intervenu en faveur du Crédit martiniquais ?

L’exploitation du Crédit martiniquais, banque à réseau implantée dans les départements français des Antilles et étroitement liée au tissu économique local, s’est dégradée de façon sérieuse au cours des années 90. Un administrateur provisoire a été nommé en mai 1997.
Au mois de septembre 1999, la Commission bancaire (devenue aujourd’hui Autorité de Contrôle Prudentiel et de Résolution) a sollicité le Fonds de Garantie des Dépôts en vue d’une intervention préventive. Il s’agissait d’éviter que la banque ne connaisse une cessation des paiements qui aurait entrainé l’indisponibilité des dépôts des clients et le blocage d’une partie de la vie économique locale. L’intervention a consisté principalement à combler l’insuffisance d’actif et à fournir au Crédit martiniquais les moyens de faire face à ses engagements immédiats, afin de permettre le rachat du réseau, avec les dépôts associés, par un opérateur tiers.
Le FGDR a accédé à cette demande d’intervention et versé en début d’année 2000 près de 1,7 milliard de francs (environ 260 millions €) sous forme d’avances remboursables. Après en avoir récupéré une partie grâce à la cession du réseau à la BRED, puis grâce à la vente des actifs qui pouvaient l’être au fil de la liquidation du Crédit martiniquais, le FGDR conserve encore une créance de 178 millions d’€. Il s’efforce d’en obtenir le recouvrement auprès des anciens dirigeants.
La procédure juridique de recouvrement a connu plusieurs rebondissements avec des actions menées en appel puis en cassation. Le contentieux est toujours en cours.
Le liquidateur judiciaire de la société Financière du Forum – société qui a succédé au Crédit martiniquais – a assigné en 2018 certaines personnes morales dirigeants de droit ou de fait dans le cadre d’une action en comblement de passif. Cette action est en cours devant le tribunal de commerce de Paris. Le détail de ces procédures est exposé dans chacun des rapports annuels du FGDR depuis 2013. 

Pourquoi une intervention du FGDR en faveur des clients de Mutua-Équipement ?

La société Mutua-Équipement avait consenti des garanties de fin de chantier pour le compte de constructeurs de maisons individuelles, au bénéfice de leurs clients, futurs propriétaires de ces maisons. En 1997, Mutua-Équipement est placée en liquidation judiciaire. Par décision du 28 septembre 1999, la Commission Bancaire a saisi le FGDR afin qu’il intervienne pour indemniser les clients propriétaires dans le cas où une défaillance de leur constructeur se produirait.
Le FGDR a ainsi repris les engagements de caution délivrés par Mutua-Équipement. Il a géré 350 dossiers d’achèvement de chantier et réglé un peu plus de 6 millions € d’indemnités.
L’intervention du FGDR sur Mutua-Équipement a été achevée avec la clôture de tous les dossiers clients et la fin des contentieux. Le liquidateur de la société a fait parvenir au FGDR un ultime dividende de liquidation. Dès lors l’intervention est considérée comme définitivement close.

Comment s’est faite l’intervention du FGDR en faveur des clients d’EGP ?

L’Européenne de Gestion Privée (EGP) était une entreprise d’investissement agréée en 2006 pour la gestion de portefeuille pour compte de tiers et pour la réception-transmission d’ordres. Bien que l’entreprise ait installé son siège à Bordeaux, les neuf-dixièmes de son activité étaient conduits à partir de sa succursale italienne située à Rome.
L’intervention du Fonds de Garantie des Dépôts et de Résolution pour la garantie des titres a été provoquée le 15 décembre 2010 par le constat de l’insolvabilité de l’entreprise combinée avec son incapacité à restituer à ses clients tout ou partie de leurs avoirs. L’ACPR a nommé un liquidateur bancaire.
Le 10 janvier 2011, la Banque d’Italie a placé la succursale romaine d’EGP en liquidation administrative forcée et nommé un liquidateur administratif. La cessation des paiements a été prononcée par le tribunal de commerce de Bordeaux le 12 janvier 2011, tandis qu’un liquidateur judiciaire était nommé.
Le 16 mars 2011, le FGDR a notifié aux clients du siège de Bordeaux (80 clients actifs détenant 7 Millions d’€ d’avoirs) que l’intégralité de leurs avoirs était disponible. Ils ont pu ainsi en disposer librement, sans que le FGDR n’ait eu à les indemniser.
Pour les 800 clients de la succursale romaine (environ 250 millions € d’avoirs affichés), le FGDR a entrepris avec le liquidateur italien des investigations approfondies pour identifier la réalité des avoirs confiés à la succursale et ce qu’ils étaient devenus. Dans leur grande majorité, les clients n’ont pas pu justifier de leurs apports à EGP. Une grande partie des avoirs des clients étaient vraisemblablement détenus dans des paradis fiscaux. Les positions réelles des clients ont été définitivement arrêtées en avril 2012 et les indemnités versées se sont élevées à un peu plus de 8 millions €.
Les anciens dirigeants d’EGP sont poursuivis devant les tribunaux italiens pour différents motifs, dont celui de banqueroute frauduleuse. Le FGDR s’est porté partie civile. D’autres contentieux ont été ouverts, en France, par les anciens clients d’EGP.
Ce sont 84 recours contentieux qui ont été formés devant le Tribunal administratif de Paris. Ce chiffre, ne représente cependant qu’un peu moins de 10% des décisions d’indemnisation ou de rejet prises par le FGDR.
La clôture de l’instruction ayant été prononcée, tous les dossiers ont été appelés à une même audience le 18 février 2014.
Par une série de décisions rendues, en mars puis juillet 2014, le Tribunal administratif de Paris a rejeté l’intégralité des 84 recours contentieux ayant ainsi validé l’ensemble de la démarche adoptée par le FGDR, tant sur le plan de l’éligibilité des clients à l’indemnisation que sur les montants des indemnités des requérants.
Aucun des requérants déboutés n’a interjeté appel contre ces jugements qui sont devenus définitifs. 
Par ailleurs, les contentieux pénaux ouverts en Italie à l’encontre des anciens dirigeants et dans lesquels le FGDR s’est porté partie civile, se sont poursuivis. Dans un arrêt connu le 2 décembre 2016, le Tribunal de Grande Instance de Rome a condamné le principal dirigeant de l’époque et huit autres personnes à diverses peines de prison allant jusqu’à 4 ans, pour fraude à l’encontre des clients et pour exercice illégal d’activités. Il a également condamné les parties à indemniser le FGDR. 
La procédure pénale s’est poursuivie en 2018 ; le FGDR y est représenté pour espérer récupérer une partie des sommes engagées pour les travaux d’indemnisation des clients. 

Comment a été opérée l’intervention préventive du FGDR en faveur des clients de Dubus SA ?

Dubus SA était une société de bourse située à Lille, agréée en qualité d’entreprise d’investissement avec l’activité connexe de tenue de compte/conservation. Son métier principal était celui d’un courtier en ligne spécialisé dans les marchés actions et dérivés. Elle était demeurée indépendante et comptait un peu plus de 2 000 clients, essentiellement des particuliers. 
À la fin de 2012, une insuffisance de cantonnement des fonds de la clientèle est apparue et s’accompagnait d’une exploitation déficitaire qui durait depuis plusieurs années et asséchait la trésorerie de la société. L’insuffisance s’est suffisamment accrue pour qu’à partir du mois de juillet l’ACPR décide de prendre des mesures coercitives. Par décision du collège en date du 12 juillet 2013, l’ACPR a nommé un administrateur provisoire afin de déterminer l’origine de l’insuffisance de cantonnement et d’en vérifier le montant.
Le Conseil de Surveillance a approuvé l’intervention préventive du FGDR en faveur de Dubus S.A. lors de sa réunion du 11 octobre 2013. Le 18 octobre, l’ACPR a adopté les mesures conservatoires requises et fixé au 30 novembre la date à laquelle l’activité devrait avoir cessé.
Le compte de cantonnement a été ouvert à la Banque de France le 23 octobre, et les fonds des clients ont commencé d’y être virés à partir du 25 octobre.
Au total, le comblement de l’insuffisance de cantonnement effectué par le FGDR s’est élevé à 3 806 722,75 €.
Le fonds de commerce et l’essentiel de sa clientèle a pu être cédé à Bourse-Direct. L’administrateur provisoire nommé par l’Autorité de Contrôle Prudentiel et de Résolution a déclaré par la suite la cessation des paiements de la société devant le Tribunal de Commerce de Lille le 4 février 2014. Le tribunal a placé la société en liquidation judiciaire le 17 février 2014, et désigné un liquidateur judiciaire tandis que l’administrateur provisoire était nommé liquidateur bancaire par l’ACPR. Le 27 mars, le FGDR a déclaré sa créance correspondant au montant de l’insuffisance de cantonnement qu’il a versé. 
Aucun contentieux affectant l’intervention du FGDR et le mécanisme de cantonnement mis en place pour isoler les espèces de la clientèle n’ayant été ouvert, ce dossier peut être considéré comme clos.